הבנקים שיכנעו את המדינה: המלצות ועדת יוגב יחסלו את החשמל הפרטי

שלושה חודשים לאחר שהוצגה באופן רשמי – חוזרת בה המדינה מההסדרה החדשה שפירסמה לשוק החשמל הפרטי. ההסדרה, שנכללה בדו"ח הביניים של ועדת ההיגוי לרפורמה במשק החשמל (ועדת יוגב), היתה אמורה להשלים את השינויים המבניים שמתוכננים בחברת החשמל. ואולם, מיד עם פרסומה נתקלה ההסדרה בתהיות קשות לגבי מידת ישימותה, תוך חשש כי תביא לבסוף לקריסת ייצור החשמל הפרטי במשק – ולהחלפתו בהרחבת הייצור של מונופול חברת החשמל.        

עיקר הביקורת כלפי ההסדרה נמתחה מצד גופים פיננסיים מישראל ומחו"ל, שטענו כי המודל המוצע ליזמות הפרטית אינו בר־מימון – וכי הוא נידון לכישלון. טענות אלה זכו לחיזוק בעקבות השינוי המינורי יחסית שעליו המליצה ועדת יוגב בחברת החשמל, ובעקבות כשלי שוק הגז הטבעי בישראל. זאת, מכיוון שמול היעדר טיפול בעוצמת המונופולים בשוקי החשמל והגז – בחרה המדינה לקצץ ברשתות הביטחון (הגנות ינוקא) שהעמידה עד כה בעבור היזמים המתחרים.        

ואמנם, בחודשים האחרונים התחוור לרשות החשמל ולמשרד האוצר כי יש ממש בטענות, ואלה נאלצו לסגת מההסדרה שתוכננה. בעקבות כך, בוטל השימוע הציבורי שאליו יצאה רשות החשמל לגבי ההסדרה החדשה – וזה יוחלף בשבועות הקרובים בשימוע חדש, שיציע ככל הנראה מודל ביניים מינורי יחסית.        

נסיגת הרשות גררה בימים האחרונים תגובות מעורבות בשוק החשמל הפרטי. כמה מהגורמים בשוק הגיבו בסיפוק לנוכח הודאת הרגולטורים בטעות לכאורה שבמהלך – בעוד שאחרים הביעו תרעומת קשה לנוכח ההתנהלות בענף, הכאוס שמאפיין אותו ואי־היציבות הרגולטורית.        

מודל ה-Pool 
טוב על הנייר        

ההסדרה החדשה שפירסמה רשות החשמל יועדה עבור "הדור השני" של תחנות הכוח הפרטיות שיוקמו מעתה ואילך. עיקרה היה קיצוץ הגנות הינוקא, שאותן הספיקו עד כה לנצל שתי קבוצות בלבד (דוראד ודליה אנרגיות).        

התקנות החדשות היו אמורות גם לכרסם באופן מהותי ומדורג באמות המידה תומכות המימון שגובשו עבורם ב–2008. כך, רשות החשמל מבטיחה כיום ליזמים הגנה של 100% על עלויות התפעול של התחנות הפרטיות, הגנה של 90% על הסכם הגז שלהן והגנה של 80%–95% על עלויות ההקמה.        

בהסדרה החדשה, הודיעה הרשות על ביטול ההגנות על הגז וההקמה. זאת, לטובת הגנה של 80% בלבד על עלויות ההון של היזמים הפרטיים ועל הוצאותיהם הקבועות, כשזו תופחת באופן מדורג, בשיעור של 3%–5% בשנה, עד לביטולה כליל.        

במודל כזה יישאו היזמים בסיכוני התפעול על גבם, כמו גם בעלויות מחיר הגז. זאת, בטענה כי ההגנה האוטומטית גרמה לעיוות החוזים שעליהם חתמו היזמים מול ספקי הגז, ולאדישות שסובסדה אוטומטית בכספי ציבור. מנגד, טענו היזמים כי הורדת הגנות הינוקא מוקדמת מדי, מכיוון שענפי החשמל והגז סובלים עדיין מכשלים ומדומיננטיות של מונופולים. לכן, נטען, הסרת רשתות הביטחון תביא לקריסת המימון למיזמים המתוכננים ולתפיסת מקומם על ידי חברת החשמל.        

בנוסף ולצד השינויים הפיננסיים, המליצו ועדת יוגב ורשות החשמל גם על שינוי מודל הסחר בחשמל. כיום היצרנים מתקשרים עם צרכנים פרטיים למכירה ישירה של חשמל (שוק בילטראלי). בהסדרה החדשה, המליצה הרשות לעבור לסחר במודל Pool, שבו היצרנים ימכרו את החשמל במכרזים חצי־שעתיים למעין בורסת חשמל – שתמכור אותו הלאה למספקים או לצרכני קצה.        

מודל Pool נחשב לשכיח בשווקים משוכללים, ומאפשר שקיפות של מחירי מכירת החשמל, הסרת חסמי כניסה – ובעיקר את פיזור הוזלת החשמל על כלל הצרכנים, ולא ריכוז החשמל המוזל בידי צרכנים גדולים בלבד. אך בשוק שימשיך להישלט על ידי מונופול, וכשלמונופול תינתן האפשרות להשתתף גם כן ב–Pool – המודל מאבד למעשה מערכו. זאת, בייחוד כאשר שוק הגז נשלט על ידי מונופול ומחיר הגז לא מפוקח.        

לומדים לקחים בלונדון        

לפני חודשיים חשף TheMarker כי משלחת בכירים מטעם הבנק הגרמני דויטשה בנק הגיעה לישראל, לסדרת פגישות עם ראשי האוצר ורשות החשמל. במהלך הפגישות מתחו הגרמנים ביקורת קשה על ההסדרה החדשה שאותה מתכננים ליישם.        

דויטשה בנק הוא אמנם בעל עניין בשוק, מכיוון שהוא עשוי להוביל את המימון להקמת תחנת הכוח הפרטית של IPM בבאר טוביה – שהיתה אחת הנפגעות העיקריות מההסדרה החדשה אילו זו היתה מיושמת. אך גם נציגי הבנקים הפועלים ולאומי הביעו עמדות דומות.        

בכירי דויטשה בנק טענו כי התחרות בשוק החשמל בישראל עדיין בוסרית, וכי לא ייתכן מימון ארוך טווח ללא סגירה מראש של חוזים ארוכי טווח למכירת חשמל. עוד נטען כי אין מנוס מכיסוי מלא של עלויות הגז, מכיוון שליזמים אין כלל כוח מיקוח מול המונופול העוצמתי של נובל אנרג'י ודלק.        

בנוסף, הציגו ראשי הבנק נתונים על כישלון מודל ה-Pool בכמה מהשווקים שבהם יושם. באחרונה, אגב, יצאו ראשי רשות החשמל ללונדון – מכיוון שמודל ה-Pool נכשל בעבר באנגליה, ואנשי הרשות למדו שם על החלופות הרגולטוריות האפשריות.        

לפי הערכות, רשות החשמל צפוייה לקבוע הסדר ביניים בין המודל הקיים לזה התיאורטי שתוכנן. היא תאפשר הבטחת תעריף בסיס בתמורה לזמינות, ובמידה שלא יוחלט בקרוב על הטלת פיקוח על מחיר הגז במשק – תיאלץ ככל הנראה להגן בשיעור מסויים גם על חוזי הגז. בנוסף, תתיר הרשות מכירה בילטראלית של חשמל לצרכני קצה בשיעור שיבטיח קבלת מימון בנקאי.        

שלוש עתירות לבג"ץ נגד רשות החשמל בתוך שבוע – שתיים נוספות בדרך        

הכאוס הרגולטורי בענף החשמל הפרטי וחולשתה של היזמות בענף נותנים אותותיהם גם בערכאות שיפוטיות: לא פחות משלוש עתירות הוגשו בשבוע שעבר לבג"ץ נגד רשות החשמל מצד יזמי חשמל פרטי. זאת, כדי למנוע מהרשות לשנות רכיבי רגולציה או לנקוט בצעדים אכיפתיים מתוקפה.        

לפחות שני יזמים נוספים בוחנים בימים אלה הגשת עתירות לבג"ץ בנימוקים דומים, ומנהלים מול הרשות מגעים כדי להגיע לפשרה לפני פנייה לבית משפט.        

העותרת הראשונה היתה חברת אתגל שבשליטת שיכון ובינוי (80%). אתגל מתכננת כבר שנים להרחיב את תחנת הכוח המזוטית באשדוד לתחנת כוח בגז שתפעל בהספק 120 מגה־וואט. המיזם נתקל בקשיים סטטוטוריים ואחרים – והיזמית פיספסה כמה מאבני הדרך המקוריות שנקבעו לה במסגרת הרישיון המותנה שקיבלה.        

משכך, חילטה רשות החשמל כחצי מיליון שקל מהערבות שהפקידה אתגל, בעוד שזו נדרשת להשלים את הסגירה הפיננסית של התחנה עד סוף יוני, אחרת יפקע הרישיון שקיבלה. אתגל עתרה לבג"ץ בטענה כי אי־הוודאות הרגולטורי בענף החשמל לא מאפשר כלל חתימה על הסכמי מימון או רכש גז – וכי מדובר למעשה בצעדי ענישה שרירותיים.        

בטענה דומה עתרה לבג"ץ גם צומת אנרגיה, שמוחזקת על ידי רפק הבורסאית (50%) וקרן דנהאם האמריקאית. השתיים מתכוונות להקים תחנת כוח בהספק של כ–400 מגה־וואט באזור צומת פלוגות, אך לא השלימו עד כה הליכים סטטוטוריים ופיננסיים בסיסיים – ולכן רישיונן נמצא בסכנה.        

דנהאם אגב, שותפה (57%) גם בתחנות הכוח המתוכננות במפעל נילית ברמת גבריאל ובשטח מחלבת אלון תבור של תנובה (70 מגה־וואט כל אחת). גם מיזמים אלה עשויים לפנות בקרוב לבג"ץ, מכיוון שרשות החשמל לא הכירה עדיין בחוזי הגז שעליהם חתמו – ולא פירסמה עדיין את אחד מרכיבי המימון שלו הם נדרשים (תעריף רכישת החשמל חלופי במקרה של כשל).        

יזמית נוספת ששוקלת עתירה לבג"ץ היא דלק תשתיות, בעלי תחנת הכוח הפרטית IPP שורק, שמתוכננת לקום לצד מתקן ההתפלה במקום. דלק השלימה בחודש שעבר את הסגירה הפיננסית של הפרויקט, אך רשות החשמל לא מוכנה להחריגה מהשינויים הצפויים בהסדרת החשמל הפרטי במשק. זאת, אף שלטענת דלק שינוי מנגנון מכירת החשמל מהתחנה יפר את תנאי הזיכיון שנקבעו בעת מכרז ההתפלה.        

בתוך כך, עתרה לבג"ץ גם יזמית אנרגיית הרוח אנלייט, בטענה כי הרשות לא מוכנה למסור לידיה את הנתונים שעל בסיסם היא מתעתדת לקצץ 15% מתעריפי מכירת החשמל שתבטיח ליזמים.        

בכוונת הרשות להצמיד את תעריף החשמל שיובטח ליזמים למדד בלומברג של עלויות הציוד בענף – אך לא מוסרת את נתוני המדד ליזמים בטענה כי היא מנועה לעשות כן על ידי בלומברג, שגובה 30 אלף דולר לשנה בעבורם.